Konstytucja nadaje parlamentowi władze zwierzchnia w Federacji jednakże pomimo tak wielu kompetencji władza ta nie posiada tak oczywistych i powszechnie spotykanych w innych krajach czynników władczych. Jednym z takich przykładów jest brak kompetencji do egzekwowania odpowiedzialności politycznej rządu.
Parlament Szwajcarski to modelowy przykład dwuizbowego organu - Zgromadzenie Federalne. Pierwsza Izba to Rada Narodowa. Liczy sobie 200 deputowanych.
Każdy Kanton dysponuje w niej liczbą głosów proporcjonalna do liczby mieszkańców Np. wielki Zurych 35 deputowanych a małe Uri 1 deputowany. Faktycznie każdy Kanton musi mieć, co najmniej 1 deputowanego, choć czasami nie jest to zgodnie zasadą proporcjonalności
Druga Izba to Rada Kantonów reprezentowana przez deputowanych z 26 Kantonów(w sumie 46).Kadencja obu izb wynosi 4 lata zaś wybory odbywają się jednocześnie. Obie Izby Parlamentu są jednakowo ważne(w istotnych dla wagi państwa sprawach muszą zająć wspólne stanowisko).Rada Narodowa jak i Kantonów posiada prawo do rozpoczęcia procesu ustawodawczego.
W wybory do Rady Narodowej obowiązuje zasada równości wyborów. Kandydatów może zgłosić 15 osobowa grupa wyborców na ręce rządu Kantonalnego. Inne forma głoszenia kandydatów są listy wyborcze partii politycznych. Sposób wybierania do tej izby jest wyjątkowy. Wybory taki noszą nazwę „pióropusza” zaś głosy w ten sposób uzyskane liczy się wg systemu proporcjonalnego(tzw. Systemu Hagenbacha-Bischoffa).Taki system wyborów jest stosowany w Szwajcarii od ponad 80 lat i jak do tej pory w znaczny stopniu przyczynił się do ustabilizowania szwajcarskiej sceny politycznej.
Odmienna zasada wyborów panuje w radzie Kantonów. Po 2 deputowanych z 20 kantonów i po 1 z pozostałych 6(dawnych półkantonów) jest wybieranych w wyborach większościowych 2 turowych.
Deputowani do obu Izb są objęci specjalnymi prawami. O najważniejszych z nich w wypadku deputowanych Rady Kantonów mówi art. 161 ust.1 Konstytucji tj.” członkowie Zgromadzenia Federalnego głosują bez instrukcji”. Oznacza to ze w żaden z deputowanych nie może przeciwstawiać interesu kantonu, który reprezentuje ponad interes ogólny Narodu. Oprócz tego deputowanym przysługuje immunitet materialny jak i formalny, o którym mówi Konstytucja w art. 162 ust. 2.Ciekawą praktyką jest utrzymywanie „niezawodowych parlamentarzystów”.Oznacza to, iż deputowany nie jest na utrzymaniu parlamentu. Ich wynagrodzeniem są diety za dni posiedzeń plenum i komisji. Deputowani są także zobligowani do ujawniania swoich zeznań majątkowych.
Funkcjonowanie obu Izb parlamentu byłoby niemożliwe gdyby nie odpowiednie ich zorganizowanie od strony technicznej. Na czele każdej z Rad stoi przewodniczący, wybierany na roczna kadencję. Osoba pełniąca te funkcje nie ma możliwości ponownego piastowania tego stanowiska. Przewodniczący ma do pomocy dwóch wiceprzewodniczących. Głównym zadaniem przewodniczącego jest nadzorowanie i kierowanie obradami Izby. Co ważne dysponuje On głosem rozstrzygającym w razie równości głosów.
Kolejnym ważnym organem Parlamentarnym jest Biuro Izb oraz Konferencja Kongresowa. W skład Biura wchodzi przewodniczący, wiceprzewodniczący oraz przewodniczący frakcji partyjnej lub skrutatorzy. Biuro Izb tworzy Konferencje Koordynacyjną, która ma bardzo duży wpływ na prace parlamentu.
Następna z ważnych komórek prac parlamentu są Komisje. Są one powoływane przez obie Rady (jest ich 12). Występują Komisje stałe jak np. komisja spraw międzynarodowych, komisje bezpieczeństwa publicznego a także komisje niestałe. Członków Komisji mianują Biura Izb.
Parlament obraduje oddzielnie(zgodnie z zasada dwuizbowości) i w trybie sesyjnym tzw. Sesje Zgromadzenia Federalnego. W ciągu roku są 4 sesje.
Konstytucja przewiduje także sesje nadzwyczajne, których powoływanie jest obwarowane szczegółowymi zasadami(na żądanie rady federalnej lub ¼ deputowanych).Dla ważności sesji wymagana jest większość jej członków, co precyzuje Konstytucja, w art. 159 ust. 1.
Zgromadzenie Federalne jako organ posiadający najwyższa władze w Federacji na mocy Konstytucji posiada wiele funkcji i kompetencji.
Generalnie najważniejszymi z nich są:
- Funkcja Ustawodawcza,
- Funkcja elekcyjna
- Funkcja kierownicza wobec rządu
- Funkcja wykonywania zarządu administracyjnego
- Funkcja kontrolna
- Funkcja quasi-sądowa
- Funkcja współdziałania w mechanizmie państwa federalnego
Charakteryzując je pokrótce:
W ramach Funkcji ustawodawczej parlament uchwala ustawy w trybach zwykłym lub pilnym a także w formie rozporządzeń parlamentarnych i uchwał.
Sam proces ustawodawczy rozpoczyna inicjatywa ustawodawcza, przysługująca każdemu deputowanemu jednej jak i drugiej Izby. Poza nimi prawo to przysługuje komisjom Parlamentarnym, frakcją oraz Radzie Federalnej.
W praktyce największe znaczenie posiada inicjatywa Rady Federalnej.
Pierwszym etapem prac jest wstępne rozpoznanie projektu przez komisje stałe lub komicje powoływane specjalnie w tym celu. Kolejnym etapem jest dyskusja inicjująca w Izbach. Jeśli projekt zostanie przyjęty trafia na kolejny szczebel procesu legislacyjnego, jakim jest debata szczegółowa w Izbach. Może to być debata swobodna, zorganizowana, zredukowana lub skrócona. Istnieje tu nieograniczone prawo zgłaszania poprawek przez deputowanych wobec projektu. Jeżeli cały projekt zostaje przyjęty trafia do drugiej Izby. Przyjęcie pozytywne przez druga Izbę praktycznie kończy postępowanie ustawodawcze. Po odpowiednim przeredagowaniu projektu przez komicje Redakcyjne na specyficzny język prawniczy projekt podlega głosowaniu tzw. Finalnemu, po którym ustawa wchodzi w życie.
Jest to oczywiście wariant, w którym nie było żadnych różnic, co do proponowanego projektu pomiędzy Izbami. Jeśli natomiast zaistniały jakiekolwiek rozbieżności wówczas projekt jest przesyłany z jednej Rady do drugiej W wypadku, kiedy Komisje nie mogą dojść do porozumienia przewidziane są tzw. Konferencje Pojednawcze.
Jeśli nawet tutaj nie dojdzie się do konsensusu proces ustawodawczy zostaje zatrzymany a projekt upada. Tak oto wygląda w wielkim skrócie proces legislacyjny należący do Parlamentu.
Kolejnym z zadań Zgromadzenia federalnego jest funkcja elekcyjna. Tutaj właśnie uwidacznia się wyższość legislatywy nad egzekutywą gdyż to właśnie parlament dokonuje wyboru rządu, prezydenta i sędziów Trybunału Federalnego. Rząd zostaje wybrany po wyborach parlamentarnych. Nie zapominajmy ze w Szwajcarii nie ma żadnego prawa do odwołania ministrów a funkcje przez nich piastowane mogą po upływie ich kadencji mogą być dalej przez te osoby piastowane.
Prezydent federacji jest wybierany spośród członków Rady Federalnej na roczna kadencję. Wybory maja taki sam charakter jak w wypadku wyboru rządu.
Jak już wcześniej wspominałem w mojej pracy Parlament wybiera także skład Trybunału Federalnego a spośród sędziów jego przewodniczącego i wiceprzewodniczącego. Poza elekcja wyżej wymienionych stanowisk państwowych Zgromadzenie Federalne mianuje jeszcze na stanowisko Kanclerza Federalnego oraz generała(głównodowodzącego armia).
Funkcja kierowniczo-inspiracyjna wobec rządu polega na rozmaitych formach wpływania i doradzania rządowi w jego działalności jak np. zlecanie zadań radzie Federalnej, podejmowanie środków dotyczących realizacji prawa federalnego.
W ramach tej funkcji parlament posiada także prawo do uczestnictwa w kształtowaniu polityki zagranicznej czy zarządzania stanu pełnienia przez Siły Zbrojne służby czynnej jak również ogłaszanie mobilizacji.
Następną z funkcji legislatywy Federacji jest możliwość wykonywania zarządu administracyjnego. Konstytucja nadaje parlamentowi kompetencje do uchwalania ustawy budżetowej, wydawania aktów indywidualnych a także podejmowania decyzji w najważniejszych sprawach zakresu bieżącego funkcjonowania gospodarki finansowej (subwencje, kredyty, podatek VAT itp.)
Funkcja Kontrolna jest kolejnym z uprawnień Parlamentu umożliwiającym mu nadzorowanie Rady Federalnej. Dzieje się tak na mocy art. 169 Konstytucji, który mówi o zwierzchnim nadzorem nad Rada federalną, administracja federalna, Sądami Federalnymi. Komisje nadzoru są głównym atrybutem Zgromadzenia Federalnego w sprawowaniu kontroli. Komisje te działają w obu Izbach i dzielą się na sekcje odpowiadające departamentom rządowym. Ciała te zajmują się analizą rozmaitych spraw rządu i sądu a także innych komórek administracji federalnej.
Ważnym uprawnieniem parlamentu jest także możliwość nadzorowania stosunków z zagranicą. Taki stan rzeczy umożliwia art. 166 ust 1 Konstytucji. Zgromadzenie Federalne ma taka możliwość jedynie w wypadku nadzwyczajnych rokowań międzynarodowych mających wpływ na ewentualna zmianę prawa Szwajcarii.
Wówczas Rząd musi przeprowadzić konsultacje z Parlamentem.
Oprócz tych kompetencji legislatywa Szwajcarska posiada jeszcze kilka funkcji jak podporządkowanie Federalnej Kontroli Finansowej, (co pozwala kontrolować organy państwowe)czy uprawnienia śledcze komisji. Tak, więc wachlarz możliwości parlamentu jest niezwykle szeroki.
Funkcja quasi-sądowa jak sama nazwa wskazuje pozwala na rozstrzyganie sporów w ściśle określonych sytuacjach. Konstytucja pozostawiła już tylko jedna kompetencje w ramach rozwiązywania sporów kompetencyjnych miedzy naczelnymi organami Federalnymi. W takim wypadku Parlament może rozstrzygać o ważności złożonej inicjatywy ludowej konstytucyjnej, może orzekać w sprawie ważności wyboru swoich członków a także decydować o udzieleniu aktu łaski skazanym.
Ta ostatnia kompetencja jest zazwyczaj przynależna głowie państwa tak wiec jest to kolejny dowód supremacji legislatywy nad egzekutywą. W porównaniu do poprzednich Konstytucji Federacji uprawnienia sądownicze parlamentu zostały znaczeni zubożone.
Ostatnia z funkcji przysługujących Zgromadzeniu Federalnemu jest współdziałanie w mechanizmie państwa federalnego. Generalizując są to funkcje kompetencyjne umożliwiające sprawowanie władzy, pieczy nad relacjami między Federacja a kantonami(art. 172 ust. 1).
W ramach władz Federacji Szwajcarskiej funkcjonuje również Kancelaria Federalna, na czele z kanclerzem i dwoma wicekanclerzami. Są oni wybierani przez zgromadzenie Federalne na okres 4 lat, jednocześnie z wyborami rady federalnej z możliwością reelekcji. Organ ten zajmuje się sprawami obsługi kancelaryjnej, parlamentu i rządu, czyli zajmuje się techniczno biurową stroną prac.
Tak wygląda władza ustawodawcza oraz zakres jej obowiązków i praw.
Teraz przedstawię krótką charakterystykę egzekutywy. Całość władzy wykonawczej wykonuje Rada Federalna. Stanowi o tym zasada monokratyczności egzekutywy. Rządu szwajcarskiego nie można porównywać z gabinetem w innych republikach. Nie istnieje tam prezydent państwa, który by mianował premiera ani nie ma premiera, który mianuje ministrów. Rząd jest konstytucyjne podporządkowany parlamentowi, którego jest organem wykonawczym. Jego członkowie nie są odpowiedzialni politycznie, tak, więc nie można odwołać członka rządu przed upływem jego kadencji. Rząd składająca się z siedmiu członków wybieranych na cztery lata. Każdy z nich jest szefem jednego ministerstwa (departamentu). Istnieją następujące departamenty: spraw zagranicznych, spraw wewnętrznych, wymiaru sprawiedliwości i policji, finansów i ceł, gospodarki, komunikacji i energetyki, spraw wojskowych. Każdy minister (radca federalny) jest wybierany przez Zgromadzenie Federalne. Po czterech latach wybierany jest ponownie, jednak jest możliwe sprawowanie urzędu przez dowolna liczbę kadencji. Radcy federalni dzielą miedzy sobą rożne departamenty. Jednego z nich wybiera się na prezydenta federacji a innego na wiceprezydenta konfederacji. Prezydent nie ma statusu głowy państwa; pozycja jego również nie odpowiada statusowi premiera, aczkolwiek formalnie stoi na czele rządu. Urząd sprawuje przez jeden rok i nie przestaje spełniać swoich obowiązków jako Radca Federalny. Prezydent pełni funkcje reprezentacyjne, kieruje pracami Rady Federalnej, i rozpatruje wstępnie sprawy napływające do poszczególnych departamentów. Po za tym przyjmuje ambasadorów, przemawia do narodu w dniu nowego roku oraz 1 sierpnia w dniu święta narodowego. Prezydent nie ma szczególnych ani kompetencji przywilejów. Uprawnienia prezydenta reguluje ustawa z 26 III 1914 r. o organizacji administracji federalnej
Podczas posiedzenia każdy szef departamentu przedstawia swoje propozycje, ale wszyscy ministrowie decydują wspólnie. Taki system sprawowania władzy nazywa się rządzeniem kolektywnym i jest w Szwajcarii zasada fundamentalna; zgodnie z nią działają rządy kantonalne, chociaż mogłyby wprowadzić inny system np. angielski, który nie jest sprzeczny z szwajcarską konstytucją. Fakt, że w Szwajcarii nie ukształtował się urząd premiera, tłumaczy się także tym, że szwajcarskie rządy nie są rządami koalicyjnymi, w znaczeniu właściwym systemom parlamentarno-gabinetowym. Co prawda rząd szwajcarski jest rządem wielopartyjnym ale nie jest rządem koalicyjnym, który to by wymagał powołania urzędu premiera dla realizacji wspólnej polityki. Członek danej partii w Radzie Federacyjnej nie jest przez nią formalnie uznawany za formalnego reprezentanta tej partii w rządzie. Trudno oczekiwać by przedstawiciel danej partii występował w rządzie przeciwko programowi swojej partii jednak jest coś innego niż formalny mandat reprezentacyjny.
Mianując radców Zgromadzenie Federalne bierze pod uwagę różne uwarunkowania. Konstytucja wymaga brania pod uwagę regionów jedno językowych, nie dopuszcza także żeby dwóch ministrów było obywatelami tego samego kantonu. Stało się regułą, że dwóch lub trzech radców pochodzi z terenów, na których posługuje się językami romańskimi. Najczęściej dwóch radców z części francuskojęzycznej i jeden z włosko języcznego Ticino. Co do partii politycznych wchodzących w skład rządu wywiązała się reguła panująca od 1959 r.: Frakcje parlamentarne zestawiają rząd z dwóch radykałów, dwóch konserwatystów, dwóch socjaldemokratów i jednego reprezentanta partii chłopskiej. Formuła ta nie będzie trwała wiecznie. Wymienione warunki bardzo utrudniają znalezienie kandydata, trzeba jeszcze brać pod uwagę doświadczenie i popularność kandydata. Ministrów jest zaledwie siedmiu i w porównaniu z rozbudowana administracją federalna jest to zbyt mała liczba. Rząd pozostaje nieliczny, bo łatwiej jest pracować w kolektywie.
Podobnie jak Władzy ustawodawczej także radzie Federalnej Konstytucja nadaje określone cele i zobowiązania. Jednym z nich jest nadzorowanie administracji federalnej rozumiane jako doradzanie, zalecanie bądź kontrolowanie departamentów podległych Radzie Federalnej. W tym celu Rada może wydawać rozporządzenia o charakterze wykonawczym jednakże w tym wypadku powinna posiadać upoważnienie zawarte w ustawie bądź Konstytucji(art. 182 ust.1).
Kolejnym z uprawnień konstytucyjnych egzekutywy jest inicjowanie rozstrzygnięć parlamentarnych. W głównej mierze chodzi tu o ogólne ustawodawstwo(art.181), projekty budżetu(art. 183 ust.1), sprawy umów międzynarodowych dla wyrażenia zgody(art. 184 ust.2).Ponadto Rząd jest zobligowany do przedstawiania Zgromadzeniu Federalnemu tzw. planów finansowych tj. perspektyw finansowych na najbliższe 5 lat.Rada Federalna posiada także kompetencje dla działań samoistnych podejmowanych celem realizacji konstytucyjnych zadań państwa. Celem tej funkcji jest działanie władzy wykonawczej w sytuacjach nieregulowanych przez ustawę. Przykładem takich sytuacji mogą być sytuacje obrony interesów kraju, sytuacje zagrożone zachwianiem porządku publicznego albo bezpieczeństwa zewnętrznego itp. Przepisy te mogą być skierowane zarówno do władz federalnych jak i obywateli.
Ostatnia grupą uprawnień kompetencyjnych Rady Federalnej są uprawnienia wynikające z mechanizmu funkcjonowania państwa federalnego. W skład funkcji tej grupy wchodzi czuwanie nad przestrzeganiem przez kantony prawa federalnego i w razie potrzeby podejmowanie odpowiednich środków(art. 186 ust.4)W razie łamania prawa federalnego Rząd ma prawo zgłosić sprawę do Trybunału Federalnego celem jej rozpatrzenia. Oprócz takiej sytuacji ta grupa kompetencji mówi jeszcze o sytuacjach, w których kantony mogą zawierać umowy niezgodne z prawem a także sytuacje nie przestrzegania przez kantony własnych konstytucji. Adresatem działań w ramach tej kompetencji będą już tylko władze kantonalne.
Kończąc charakterystykę egzekutywy i legislatywy federacji Szwajcarskiej chciałem jeszcze wspomnieć o kilku ważnych szczegółach związanych z systemem politycznym tego kraju. Rola Partii politycznych w porównaniu z innymi państwami europejskimi jest znacznie mniejsza, dysponują o wiele mniejszym wpływem na politykę państwa. Szczegółowy opis partii byłby bardzo skomplikowany, ponieważ nie wszystkie partie występują we wszystkich kantonach. Nie należy rozróżniać partii na rządzące i opozycyjne, ponieważ wszystkie duże partie są reprezentowane w rządzie. W zgromadzeniu związkowym decydującą rolę odgrywają trzy duże partie, które prawie się nie różnią pod względem liczebności i znaczenia. Mowa o radykałach (Szwajcarska Partia Radykalno-Demokratyczna), chrześcijańskich demokratach (Chrześcijańsko-Demokratyczna Partia Ludowa Szwajcarii) i socjaldemokratach (Socjaldemokratyczna Partia Szwajcarii). Jak już wspomniałem wybory odbywają się co 4 lata i nie wprowadzają większych zmian w odniesieniu do przednich kadencji. Szwajcarskie partie nie zrzeszają wielu członków i nie dysponują wielkimi pieniędzmi.
W życiu politycznym Szwajcarii występuje także ciekawe zjawisko w postaci grup interesów. Są to organizacje broniących i reprezentujących partykularnych interesów grup społecznych. O pozycji, jak± w życiu politycznym zajmują grupy interesów świadczy prawna instytucjonalizacja ich wpływu na organy władzy. Dość wcześnie rozwinęła się, bowiem praktyka konsultacji projektów takich lub innych decyzji państwowych z zainteresowanymi grupami. Dotyczy to zwłaszcza projektów ustaw, jak i w przypadku projektów aktów wykonawczych. Konsultacja wprawdzie nie jest wiążąca, ale jest przeważnie uwzględniana, gdyby tak się nie stało jest rzeczą prawie pewna, że zostanie przez daną grupę zainicjowane nie fakultatywne referendum. W roku 1947, obowiązek wysłuchania podniesiony został do rangi konstytucyjnej. Działalność grup interesów przenika do wszystkich instytucji życia państwowego Szwajcarii, takich jak rząd, parlament, partie polityczne czy referendum.
Specyficzny system polityczny Szwajcarii niemal w każdym elemencie, niespotykane rozwiązania legislacyjne sprawiają ze warto bliżej się przyjrzeć temu państwu. Zdecydowana i silna rola parlamentu, jego zwierzchnia rola nad władza wykonawcza a także olbrzymi wpływ tradycji demokracji bezpośredniej wytworzyły w federacji Szwajcarskiej system,który różni się od innych znanych systemów demokratycznych Europy. Poprzez ustawodawstwo konstytucyjne i narzędzia, jakim są referenda naród stał się prawdziwym suwerenem mającym głos w każdej ważnej sprawie: od spraw na poziomie kantonu po wypowiedzenie się na temat zmian konstytucji na poziomie federacji. Władze na poziomie federacji a szczególnie Rada Federalna z kolektywnym systemem władzy i marginalna rolą partii politycznych oraz duży wpływ grup interesów nie znajdują odpowiednika w żadnym innym państwie starego kontynentu a możliwe, że i całego świata.
Tak mały kraj a osiągnął tak wiele…..
Bibliografia:
Baur A., szwajcarski fenomen, Warszawa 1979
Sarnecki P., ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Kraków 2003
Sarnecki P., zgromadzenie federalne – parlament konfederacji Szwajcarskiej, Warszawa 2003
Pomocne w mojej pracy okazały się również strony internetowe:
P.Sarnecki, ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Kraków 2003, s. 2
głosy są oddzielnie liczone z całego obszaru federacji i odrębnie głosy z 26 kantonów
Mowa o dawnych ”półkantonach” które obecnie uzyskały status Kantonów
całość władzy skupiona jest w rękach jednego organu
P.Sarnecki, ustroje….,s.372
A.Baur., szwajcarski fenomen, Warszawa 1979,s.48
P.Sarnecki.,ustroje…,s.375
