Quando si parla della forma di governo francese la si definisce, riprendendo un termine coniato dal costituzionalista Maurice Duverger, come una forma di governo "Semi-presidenziale".
INTRODUZIONE
Quando si parla della forma di governo francese la si definisce, riprendendo un termine coniato dal costituzionalista Maurice Duverger, come una forma di governo "Semi-presidenziale".
Tale appellativo è qualificante per quanto riguarda la titolarità e l'esercizio del potere esecutivo che non spetta come in un regime presidenziale solo al capo dello Stato, ma è qui condiviso da lui con il primo ministro.
Si può dire che siamo in presenza di un regime per metà presidenziale e per metà parlamentare, dove però il Presidente della Repubblica può divenire più potente che nei regimi presidenziali classici se è il capo di una maggioranza parlamentare disciplinata.
Si è cominciato a parlare di semi-presidenzialismo in seguito alla riforma del 1962 che ha modificato la Costituzione francese del 1958 fino ad allora interpretata in conformità con il principio parlamentare : la concezione parlamentare che qualificava i poteri del Presidente come nominali e ne attribuiva l'effettivo esercizio al primo ministro fu abbandonata e al presidente, eletto a suffragio universale, fu riconosciuto il reale esercizio dei suoi poteri.
In vista di una più approfondita analisi dell'organo governo sarà in questa sede opportuno richiamare quale sia la specifica terminologia adottata dal legislatore in sede costituente in relazione alla qualificazione dell'organo in questione e delle parti di cui si compone. La Costituzione del 1958 designa il capo del governo "primo ministro" poiché la qualifica di "presidente del consiglio dei ministri" è oggi esclusa dall'attribuzione, per norma espressa (art.9), della presidenza del consiglio dei ministri al capo dello Stato. La Costituzione, inoltre, non adopera mai il termine "esecutivo" per riferirsi al governo, e ciò in linea con la visione gollista della funzione del capo dello Stato, non solo arbitro super partes, ma partecipe con peso determinante al potere esecutivo.
Il Presidente della Repubblica nomina il Primo Ministro e su proposta di questo anche gli altri membri del governo. Niente nella Costituzione fa intendere che il governo sia responsabile davanti al Presidente della Repubblica, ma tutti i primi ministri della V Repubblica si sono, una volta nominati, legati alla fiducia del Capo dello Stato, impegnandosi davanti a lui, sia per iscritto sotto forma di dimissioni in bianco, sia verbalmente, e dichiarando che non sarebbero rimasti in carica una volta perduto il consenso del Presidente. Dunque per la nomina di un nuovo governo come per la scelta di un nuovo primo ministro la volontà presidenziale è l'elemento più spesso determinante e anche per ciò che riguarda le dimissioni del governo, pur non essendoci nessuna misura, al di fuori del voto di censura, che possa giuridicamente costringere il governo alle dimissioni, il Capo dello Stato può influire notevolmente sulla fine delle funzioni del governo. In conclusione pur essendo il governo giuridicamente responsabile solo di fronte al parlamento, la prassi ha di fatto portato al regime della doppia fiducia; frequenti sono stati i casi di dimissioni provocate dal Capo dello Stato, anche in presenza di una massiccia fiducia accordata solo poco prima dalla camera, e ricorrenti anche i casi di dimissioni dopo le elezioni presidenziali.
Il Primo Ministro Francese
Gli articoli 21 e 22 della Costituzione sono specificamente dedicati al Primo Ministro i cui poteri principali possono essere sinteticamente così enumerati :
a) propone al Capo dello Stato la nomina e la revoca dei ministri;
b) nomina agli impieghi civili e militari nei casi non riservati al Presidente della Repubblica dall'articolo 13;
c) presenta alle Assemblee i progetti di legge approvati dal Consiglio dei ministri;
d) può ricevere dal Capo dello Stato una delega generale per presiedere in sua vece i Consigli e i Comitati previsti dall'articolo 15;
e) può in via eccezionale assumere la Presidenza del Consiglio dei ministri in virtù di una delega espressa e per un ordine del giorno determinato;
f) impegna ...
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a) propone al Capo dello Stato la nomina e la revoca dei ministri;
b) nomina agli impieghi civili e militari nei casi non riservati al Presidente della Repubblica dall'articolo 13;
c) presenta alle Assemblee i progetti di legge approvati dal Consiglio dei ministri;
d) può ricevere dal Capo dello Stato una delega generale per presiedere in sua vece i Consigli e i Comitati previsti dall'articolo 15;
e) può in via eccezionale assumere la Presidenza del Consiglio dei ministri in virtù di una delega espressa e per un ordine del giorno determinato;
f) impegna la responsabilità del governo di fronte alla Assemblea Nazionale in seguito a deliberazione del Consiglio dei ministri;
g) nell'ipotesi di scioglimento anticipato dell'Assemblea Nazionale deve essere preventivamente sentito dal Capo dello Stato;
h) interviene con parere obbligatorio ma non vincolante nell'ipotesi di ricorso ai poteri eccezionali (art.16);
i) propone al Presidente della Repubblica l'iniziativa di revisione della Costituzione;
l) è titolare del potere di esecuzione delle leggi;
m) è titolare del potere regolamentare autonomo; la disposizione circa il potere regolamentare è capitale, poiché avvalora la giurisprudenza tradizionale del Consiglio di Stato che nega ai ministri, salvo per l'organizzazione dei loro servizi, un potere regolamentare autonomo. Le ordinanze e i decreti deliberati in Consiglio dei ministri sono firmati dal Capo dello Stato e controfirmati dal Primo Ministro e, se del caso, dai ministri responsabili. Questo potere di firma costituisce specie nel periodo della cohabitation un'arma nelle mani del Presidente della Repubblica per bloccare i provvedimenti non condivisi, con la sola possibilità per il governo nel caso delle ordonnances, ove non ritenga d'inclinarsi, di ripresentare il provvedimento sotto forma di progetto di legge.
L'articolo 21 della Costituzione attribuisce al Primo Ministro la direzione dell'azione del Governo : numerosi poteri che il costituente ha attribuito al Governo ricadono nelle sue competenze e sono ricompresi in questa formula, mentre sono molto più rari i poteri propri del Primo Ministro, attribuitigli in questa qualità. La posizione di preminenza del Primo Ministro nella compagine governativa si traduce inizialmente in una prima categoria di poteri, che può essere identificata nel potere di arbitraggio tra le posizioni divergenti dei ministri e il potere di coordinare le attività dei differenti dicasteri, che non è menzionata direttamente dalla Costituzione poiché è da considerarsi come inerente alla funzione di capo del governo.
L'altro potere proprio del Primo ministro gli appartiene in concorso con il Presidente della Repubblica e i presidenti o i membri delle assemblee parlamentari: è il potere di attivare il sindacato di costituzionalità del Consiglio Costituzionale su trattati internazionali, in virtù dell'articolo 54, o su leggi ordinarie, in virtù dell'articolo 61.Si ha sempre un esercizio autonomo da parte del Primo Ministro, senza l'intervento del Consiglio dei ministri, per l'adozione di decreti non deliberati in Consiglio dei Ministri (decreti semplici), per la richiesta di convocazione del Parlamento in sessione straordinaria(art.29), per il deferimento di un testo di legge, su cui sussista disaccordo delle camere, ad una commissione mista paritaria(art.45) e per la richiesta al Senato di approvare una dichiarazione di politica generale(art.49).
Il Primo Ministro in nome del governo ha l'iniziativa legislativa e deposita i progetti di legge deliberati in Consiglio dei Ministri.
Il Governo
Nel sistema francese, come nel sistema italiano, in tema di nomina (o revoca) dei ministri non vi è alcun dubbio, da un punto di vista strettamente giuridico, che la scelta sia di competenza esclusiva del Primo Ministro : i ministri, essendo collaboratori diretti di colui che è preposto alla compagine governativa e ne è responsabile, devono essere persone di sua fiducia. Tuttavia ricordiamo che per la nomina dei ministri occorre un atto complesso, che assume la forma di decreto del Presidente della Repubblica controfirmato dal Premier, e dunque potrebbe verificarsi che il Capo dello Stato si rifiuti di nominare o revocare una certa personalità : in tal caso il Premier potrebbe portare la questione di fronte all'Assemblea al fine di una pronuncia, ma realisticamente non si è mai arrivati a tanto poiché problemi così delicati non si discutono pubblicamente e in situazioni simili si finisce sempre per trovare una soluzione negoziata di compromesso tra Capo dello Stato e Primo Ministro.
L'articolo 23 inserisce il principio della incompatibilità tra funzione di membro del governo e mandato parlamentare nonché altre attività pubbliche o di rappresentanza professionale a carattere nazionale. Questa norma rappresenta la rottura di una tradizione costante in tutti i regimi parlamentari dove spesso sono proprio le personalità più importanti del Parlamento che entrano a far parte del Governo. L'introduzione dell'articolo 23 ha due motivazioni: la prima di natura tecnica per cui si vuole evitare una conseguenza frequente del reclutamento dei ministri tra i parlamentari e cioè l'assenza di una preparazione specifica; la seconda motivazione va ricercata nel tentativo di reagire alla deplorevole prassi, sviluppatasi sopratutto nei regimi della Terza e Quarta Repubblica, del c.d. "gioco al massacro ministeriale", che fa riferimento all'abitudine dei parlamentari di maggioranza, rimasti esclusi dal Governo, di fomentare e promuovere con forme e procedimenti variabili la caduta del Governo stesso, nella speranza di potersi introdurre nel nuovo Gabinetto. La disposizione costituzionale dell'articolo 23 crea la necessità di introdurre un meccanismo di sostituzione per rimpiazzare i parlamentari chiamati a compiti ministeriali. La sostituzione si ha con il subentro nelle funzioni parlamentari del primo dei non eletti nella lista in cui si verifica la vacanza.
Il Primo Ministro dispone di servizi e mezzi amministrativi ben organizzati e dotati di buoni strumenti finanziari. Gli organi più importanti di coordinamento del lavoro governativo sono il segretario generale del governo, il segretariato generale del Comitato interministeriale per le questioni di cooperazione economica europea e il segretariato generale della Difesa nazionale.
Esaminiamo ora i differenti tipi di riunioni governative della V Repubblica:
CONSIGLIO DEI MINISTRI: riunione settimanale di tutti i ministri sotto la presidenza del Presidente della Repubblica.
CONSIGLIO DI GABINETTO: riunione di tutti i ministri sotto la presidenza del Primo Ministro.
CONSIGLIO INTERMINISTERIALE O CONSIGLIO RISTRETTO: riunione, sotto la presidenza del Capo dello Stato, di ministri e di alti funzionari. Certi di questi consigli hanno un carattere permanente, altri possono essere convocati dal Capo dello Stato su un soggetto specifico, per esempio un crisi interna o esterna.
COMITATO INTERMINISTERIALE: riunione, sotto la presidenza del Primo Ministro, di ministri e alti funzionari, di cui il segretariato è assunto dal segretario generale del governo. L'appellativo di comitati interministeriali è oggi riservato a riunioni di organismi creati da un testo regolamentare e che si riuniscono periodicamente.
I poteri conferiti al governo in tutto lo svolgimento della procedura legislativa ordinaria sono ampi e incisivi, in modo tale da consentirgli di esercitare un controllo costante sull'attività del Parlamento, indirizzandola. Il progetto di legge o la proposta parlamentare vengono trasmessi per esame, su richiesta del governo o della Camera, ad una commissione designata a tale fine o, in difetto di una tale richiesta, ad una delle commissioni permanenti (art.43). Se la commissione prende in esame progetti governativi può solo suggerire degli emendamenti oltre che proporne l'adozione o il rigetto, mentre se esamina proposte parlamentari potrebbe redigerne eventualmente un testo in sostituzione ("en forme"). La bozza di legge è quindi pronta per il passaggio alla discussione in aula ed è qui che il governo si inserisce con peso determinante. Ai sensi dell'articolo 48 sono iscritti all'ordine del giorno delle Camere prioritariamente i progetti di legge e le proposte accettate dal governo nella sequenza da esso fissata. Si riscontra che nella Quinta Repubblica il numero delle leggi adottate su iniziativa parlamentare è ridotto enormemente rispetto a quelle di origine governativa.
La facoltà di proporre emendamenti compete sia ai membri del parlamento che al governo, che però può chiedere anche che la Camera si pronunci con un solo voto su tutto o parte del testo in discussione, ritenendo i soli emendamenti proposti o accettati dal governo. Tale tecnica, c.d. del "vote bloqué", consente al governo di salvaguardare il testo in una stesura aderente a quella originaria, senza dover ricorrere a porre la questione della fiducia. Il Governo ed il Primo Ministro hanno incisivi poteri anche per limitare la navette fra le Camere. Innanzitutto il governo può dichiarare l'urgenza del provvedimento (art.45,II). Se il testo non sia stato adottato dopo due letture da parte di ciascuna camera o una sola lettura per i provvedimenti di carattere urgente il primo ministro può deferirlo all'esame di una commissione mista paritaria, riunita per elaborare un testo comune sui punti conflittuali. Se la commissione mista non sia riuscita ad adottare un testo comune, il governo, dopo una nuova lettura da parte di ciascuna camera, può porre fine alla navette chiedendo all'assemblea nazionale di statuire in modo definitivo.
Il Governo ha anche uno strumento per piegare un'assemblea nazionale eventualmente ostile all'approvazione di un testo: ai sensi dell'articolo 49 il primo ministro può porre la questione di fiducia su un testo, che si presume approvato in difetto di una mozione di censura da presentarsi entro 24 ore.
In materia di approvazione annuale di bilancio ove il parlamento non adotti la legge finanziaria (di iniziativa ovviamente governativa) nel termine di 70 giorni dal deposito del progetto davanti all'assemblea nazionale, il governo può sostituirsi alle camere e provvedere mediante ordonnance non soggetta a ratifica (art.47).
La ripartizione dell'attività normativa è effettuata distinguendo nettamente il campo affidato alla legge (e quindi al Parlamento) dal campo affidato al regolamento (e quindi al governo). L'articolo 37 della Costituzione stabilisce che le materie diverse da quelle riservate alla legge, ed elencate all'articolo 34, hanno carattere regolamentare: in tal modo il classico principio dei poteri impliciti potrà giocare ulteriormente a favore del Governo. Bisogna inoltre sottolineare che non in tutte le materie riservate alla legge il Parlamento ha competenza esclusiva: questa esiste solo per un primo gruppo di materie appositamente elencate; in un secondo gruppo spetta alla legge la sola determinazione dei principi fondamentali, restando così affidato alla fonte regolamentare il compito di emanare norme di dettaglio (costituzionalizzazione della prassi delle leggi quadro della Costituzione del 1946).
E' ammessa la delegazione legislativa dall'articolo 38 che prevede che il Governo possa chiedere al Parlamento l'autorizzazione ad emanare entro un termine limitato provvedimenti aventi forza di legge che entrano in vigore con la pubblicazione, ma decadono se il progetto di legge per la loro ratifica non è presentato al Parlamento prima della data fissata dalla legge di autorizzazione.
Secondo una considerazione di Mortati i poteri legislativi accordati al Governo risultano in Francia senza dubbio più ampi di quelli regolati dalla Costituzione italiana e da altre costituzioni contemporanee.
In ambito legislativo il governo ha anche il potere di opporsi a proposte e emendamenti da parte di membri del Parlamento incidenti sulle finanze (art.40) e inoltre, ove la proposta o l'emendamento esulino dalla sfera riservata al legislatore ovvero vertano su materia delegata all'esecutivo ai sensi dell'articolo 38, il governo può eccepire la irricevibilità.
Per completare il quadro delle prerogative governative citiamo l'art.36, ai cui sensi lo stato d'assedio è decretato in consiglio dei ministri, e l'art.11 che subordina alla proposta del governo, durante lo svolgimento delle sessioni parlamentari, la facoltà del Capo dello Stato di indire un referendum su progetti di legge.
Dovendo rispondere alla domanda se l'articolo 20 della Costituzione,che attribuisce al Governo la determinazione e l'attuazione della politica della Nazione, sia o meno rispettato sarà necessario far riferimento al fatto che il Capo dello Stato presiede le sedute del Consiglio dei Ministri e dunque ne indirizza il corso.L'articolo è stato nella prassi svuotato di significato per l'orientamento presidenziale impresso al regime: è il Capo dello Stato che fissa nelle linee essenziali la politica del paese e in taluni settori ne assume la condotta o comunque il controllo (ad esempio è a lui che spetta la responsabilità di decidere l'impegno della forza nucleare).
Concludendo possiamo dire che la formula semipresidenzialista si riassume in un sistema che vede il Presidente della Repubblica determinare la politica della nazione e un governo che la conduce conformemente agli orientamenti del Capo dello Stato, sotto il controllo del Parlamento.
